摘 要：全国统一大市场建设要求在全国范围内形成统一的市场准入规则。市场准入负面清单通过明确禁止准入和许可准入事项，并在清单之外实行“非禁即入”，压缩地方和部门自行设置市场进入条件的空间，对于破除区域分割、保障经营主体平等进入市场具有重要作用。但统一清单的形成并不当然意味着统一市场准入秩序的实现，清单制定中的行政权控制、实施中的规则协调与动态治理，以及地方执行偏差发生后的监督救济，仍存在需要行政法回应的问题。对此，负面清单的形成应受到权限、程序和必要性控制，实施过程中应协调统一规则与动态治理、稳定预期及风险监管之间的关系，并通过案例归集通报、行政复议和行政诉讼纠正偏离统一准入规则的行为。
关键词：全国统一大市场 负面清单 市场准入 行政规制
建设全国统一大市场，是完善社会主义市场经济体制、促进要素资源在更大范围内顺畅流动的重要制度安排。市场准入规则是否统一，直接影响经营主体能否在不同地区获得平等进入市场的机会，也是破除地方保护和市场分割的基础环节。近年来，我国持续推进市场准入制度改革，并逐步形成全国统一的市场准入负面清单制度。通过以清单方式明确禁止准入和许可准入事项，并在清单之外实行“非禁即入”，原本分散于不同地区、不同部门的准入要求被纳入统一框架，市场准入由逐项审批主导的管理方式逐步转向以负面清单划定政府干预边界、以“非禁即入”保障市场主体进入自由的制度模式。负面清单由此不仅是简化行政审批的技术工具，也成为统一市场准入规则、压缩地方和部门自行设限空间的重要制度载体。 全国统一大市场建设对负面清单提出的要求，并不止于形成一张全国适用的清单。市场准入规则能否真正统一，还取决于清单事项是否具有充分规范依据，地方和部门能否在清单之外继续设置事实上的准入条件，清单调整是否兼顾市场变化与规则稳定，以及准入放宽后监管方式能否及时转换。尤其是在不同地区长期形成各自产业政策、行业管理规则和监管惯例的背景下，即使形式上实现“全国一张清单”，仍可能通过规范性文件、备案要求、资格条件、差异化监管等方式产生新的准入限制。因而，负面清单制度的运行实际上涉及行政权如何设定市场准入边界、如何在统一规则下进行动态治理，以及如何纠正偏离统一准入要求的行政行为等一系列行政法问题。对于全国统一大市场背景下行政法应当如何系统回应负面清单的形成、实施以及监督救济问题，仍有进一步厘清的必要。 一、负面清单制定过程中的行政法回应 全国统一大市场不仅要求形成全国统一的市场准入负面清单，更要求不同地区、不同部门不得另行划定市场准入边界。负面清单因而兼具限定行政权与消除区域性准入分割的功能。作为限制市场主体经营自由的制度工具，其形成既应受到权限、程序与实体理性的约束，也应防止地方和部门借清单制定将局部利益诉求转化为统一适用的准入限制。 （一）清单事项设定的规范依据 市场准入负面清单以列举方式明确市场主体禁止进入或者须经许可方可进入的行业、领域和业务，其实质在于划定行政权介入市场的边界。负面清单所遵循的“非禁即入”逻辑，一方面意味着清单之外原则上属于市场主体自主经营的空间，另一方面也意味着清单之内的禁止或者限制属于对市场自由的例外干预。负面清单可理解为通过划定禁入领域明确政府与市场边界的制度安排。即对市场主体适用“法无禁止即可为”的同时，行政机关还应遵循“法无授权不可为”。 清单本身不宜被视为创设市场准入限制的独立规范依据。其主要功能是归集、确认并统一公开既有准入规则，而非赋予清单编制机关新增禁入或者限制事项的权力。早期市场准入负面清单实践中即存在限制措施与其法律依据相分离的问题，有研究指出，清单仅列明限制措施而未明确其规范依据，不仅使市场主体难以判断限制的合法性，也容易模糊清单编制与准入限制设定之间的界限；对于确需新增的市场准入事项，应当先依照法定程序形成相应规范依据，再纳入清单。同样，即使行政机关具有制定清单的权限，也不能借清单改变或者突破既有法律规定的权利义务关系。2024年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》进一步明确，由法律、行政法规、国务院决定、地方性法规设定的市场准入管理措施，省、自治区、直辖市政府规章依法设定的临时性市场准入管理措施，全部列入全国统一的市场准入负面清单；同时严禁在清单之外违规设立准入许可、违规增设准入条件或者自行制定具有市场准入性质的负面清单，或者在实施特许经营、指定经营、检测认证等过程中违规设置准入障碍。2025年版市场准入负面清单亦强调“全国一张清单”。 在全国统一大市场背景下，规范依据控制还具有维护市场准入规则统一性的特殊意义。如果地方或者部门仍可通过产业政策、规范性文件等形式自行增加准入门槛，即使全国层面已经形成统一的负面清单，市场分割仍可能以其他形式延续。因而，现行制度实际上形成了双重约束，市场准入限制本身必须依法设定，依法设定的准入措施还应纳入全国统一的负面清单，做到“一单尽列、单外无单”。2025年施行的《中华人民共和国民营经济促进法》第十条进一步明确，国家实行全国统一的市场准入负面清单制度，清单之外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。 但是，具有法定依据并不意味着该事项应当被纳入负面清单。既有禁止、限制措施仍需接受合理性、必要性、可行性和可控性审查。规范依据只是负面清单形成的第一层要求，其形成程序和限制范围仍需进一步接受行政法约束。 （二）清单形成的程序理性 负面清单的形成直接影响不特定市场主体的经营自由与竞争机会，一项限制一旦进入全国统一清单，还可能产生跨区域的普遍影响。因此，即使事项具有规范依据，其形成过程仍应接受程序控制。有研究提出，负面清单制度应通过持续评估、公众参与和多元反馈提升事项设置的科学性、实用性和可行性。 第一，清单形成应保持必要的透明度。透明度原则的内涵已超越单纯的法律、政策公开，并包含规则制定、实施过程中的正当程序与合理性要求；不透明的规则不仅会削弱市场主体的可预期性，也会增加其信息搜寻和制度遵循成本。因此，透明性不能仅停留于最终文本公开，还应延伸至清单形成过程，清单编制应尽可能公开事项纳入的理由、依据及主要考虑。 第二，应当通过公众参与和专家论证改善清单制定的信息基础。市场准入限制往往涉及行业发展、市场竞争、技术风险和公共利益判断。对于涉及面广、影响市场结构的重要事项，应通过公开征求意见、座谈等方式吸收市场主体和行业组织意见；对于专业性较强的事项，则应借助专家论证补强行政机关内部的风险评估和技术判断能力。 第三，在全国统一大市场背景下，清单形成还应重视竞争影响审查。《公平竞争审查条例》已将涉及经营者经济活动的政策措施纳入审查范围，并明确要求不得在市场准入负面清单之外违法设置准入条件。因而，负面清单事项除了要接受一般合法性审查外，还应考察其是否对不同所有制、不同地区市场主体形成不合理的差别待遇，是否会妨碍商品和要素自由流动。公平竞争审查在此还应当防止地方保护和部门利益影响清单事项设置，避免局部利益诉求转化为全国统一适用的市场准入限制。 （三）清单范围的必要性控制 即使准入事项具备相应规范依据并履行了必要程序，其纳入清单仍须具备正当目的，并证明设置准入限制确有必要且限制强度与风险相称。对于可能影响跨区域经营的措施，还应考察其对统一市场的整体影响。具体而言，对于客观性的行业准入条件，应充分证明其设置的必要性；限制措施的选择还应接受合理性、可行性和可控性等科学性评估。 第一，准入限制应以维护正当公共利益为目的，而不能服务于地方保护、部门利益或者特定经营主体。在全国统一大市场语境下，地方产业发展、财政收益或者保护本地企业等带有局部利益的诉求，原则上不能成为限制全国范围内市场进入的正当理由。 第二，应审查前置准入措施是否确有必要。市场竞争、行业自律或者事中事后监管足以控制风险的，不宜继续设置前置准入限制。2024年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》明确要求“合理设定市场禁入和许可准入事项”“实施宽进严管，放开充分竞争领域准入”。市场准入负面清单的实践也表明，放松不必要的准入管制能够提高市场竞争充分性、公平性并降低企业交易成本，进而改善企业投资效率。因此，必要性判断不能仅证明限制措施有助于实现规制目的，还应考察是否存在限制程度更低的替代手段。对于可能阻碍跨地区经营的措施，还应权衡其治理收益与市场分割、竞争受限造成的制度成本。 第三，即使特定领域存在实施准入管理的必要，也应根据风险程度选择适当的限制强度。当较轻的规制手段足以实现公共目的时，就没有继续采取较强准入限制的必要。负面清单也不应成为既有准入限制的永久载体，而应根据市场环境、风险状况和监管能力的变化及时评估、调整或者退出。 负面清单不应成为既有准入限制的简单汇编，而应成为行政权介入市场的规范边界。进入具体运行后，这一边界还将面临既有规则衔接、清单调整和监管方式转换等问题。 二、负面清单实施过程中的行政法回应 负面清单的科学合理制定并不能当然保证统一市场准入规则的充分落实。统一清单进入具体运行后，仍可能受到既有准入规则分散、地方执行差异以及监管方式不一致等因素的影响。全国统一大市场要求市场主体无论身处何地，原则上均面对基本一致的准入边界和制度预期。因此，负面清单实施的关键，在于使全国统一的准入边界能够在既有规则、市场变化和地方监管实践中得到一致贯彻。 （一）负面清单与既有准入规则的制度衔接 市场准入事项长期分散规定于不同层级、不同部门的规范之中，同一行业可能同时受到多套规则调整。这种规则分散不仅会增加市场主体识别准入规则的成本，也可能造成不同地区、不同部门准入尺度不一。因此，负面清单实施首先需要对既有准入规则进行归集、协调和清理。 负面清单所列事项应与既有准入规范建立明确的对应关系。清单具有集中列示和公开告知功能，但这一功能并不意味着清单本身具有独立创设市场准入限制的权力，禁止或者许可事项仍应能够在既有法律规范中找到相应依据。与此同时，对既有产业目录、行业目录以及其他具有实质准入效果的管理措施，应按照统一标准进行梳理。能够产生市场准入效果的，应纳入统一清单管理；与清单不一致或者已无继续保留必要的，应及时修改或者废止，防止产业目录、备案规则、资格条件等形成事实上的“清单之外的清单”。 此外，负面清单的调整还应与既有规范清理同步进行。负面清单的增删并不当然改变相关法律规范的效力，对于仍然有效的准入规则应准确反映，对于已与统一清单不相适应的规定则应依法调整，从而避免清单文本与既有规范相互冲突。由此，负面清单与既有准入规则的制度衔接，目的是通过负面清单将分散的准入规范纳入统一框架，从而真正实现“一单尽列、单外无单”。 （二）清单调整的动态治理机制 负面清单所面对的产业结构、技术条件、风险类型和监管能力始终处于变化之中，若清单长期不作调整，既可能使已经失去必要性的准入限制继续存在，也可能无法及时回应新产业、新业态产生的风险。相较于正面清单，负面清单对政府前瞻能力的要求更高，新产业、新技术在最初未被列入清单而后又发现存在准入风险时，重新纳入清单往往需要付出更高的制度成本。也就是说，“清单外原则上可进入”的制度安排，对政府识别和判断新型风险提出了更高要求，因而负面清单需要建立持续评估和动态调整机制。 首先，动态调整应以持续评估为基础。清单事项是否继续保留，应综合实施效果、风险变化、市场竞争状况以及监管能力进行周期性评估。已经失去限制必要性、阻碍市场竞争的事项，应及时删除或者降低准入强度；对新出现且具有明显公共风险的领域，则应依法增列相应限制。在全国统一大市场条件下，这类评估还应尽可能采用统一标准，避免对相同或者相近风险作出明显不同的准入判断。 其次，在动态治理过程中应保持必要的稳定性。负面清单承担着稳定市场主体预期的功能，过度频繁的增删会增加制度不确定性。因此，应区分常规的定期调整与特殊情形下的及时调整，通常通过周期性评估集中清理，仅在法律规范发生重要变化、重大风险显现或者新业态产生紧迫监管需求时及时作出调整。 最后，执法信息、市场主体反馈、行业运行状况和地方实践均可成为调整清单的信息来源，但涉及全国准入边界变化的，应由清单编制部门统一评估后纳入全国清单调整程序，而不能由地方自行改变准入限制。无论增加、删除还是改变准入限制强度，均不能以“动态治理”为由降低合法性、必要性和程序性要求。 （三）清单变动中的信赖利益保护 负面清单调整具有一般规则变动的属性，但并不意味着市场主体基于原有规则形成的合理信赖当然不受保护。经营者往往会依据现行准入规则进行投资、融资和长期经营安排，若原属清单外自由进入的领域被新增为禁止或者许可事项，或者准入条件明显收紧，既有经营者可能因此承担较大损失。在全国统一大市场背景下，稳定的准入预期也是市场主体开展跨区域投资和经营的重要条件。 因此，清单调整的对象应区分新进入者与已经合法进入市场的经营主体。新增准入限制原则上可以适用于调整后的新进入者，但对于已经依据原有规则合法进入市场并形成实际投资的主体，不宜要求其立即退出或者重新满足新的准入条件。信赖保护的法理基础在于法安定性与基本权利保障，其适用关键在于是否存在足以形成合理信赖的国家行为、相对人是否基于该信赖作出相应安排，以及其信赖是否值得保护。对于跨地区经营主体，还应避免各地采取差异过大的过渡安排，以免统一规则变动重新造成经营资格和经营成本的区域差异。 当然，信赖保护也不意味着既有经营者永久不受新的规制。负面清单的调整可能是因为国家安全、公共安全、生态环境等重大风险，此时维持原有准入状态本身可能会损害更大的公共利益。行政法上的信赖保护本就要求在公共利益与私人信赖之间进行权衡。因此，对于确有重大公共利益需要而必须立即限制既有经营的情形，可以突破存续保护，但应根据经营者的信赖程度、投入规模、规则变化的可预见性以及由此遭受的特别损失，设置适当的过渡安排或者给予补偿。 （四）准入放宽后的监管方式转换 负面清单减少的是不必要的事前准入限制，而非政府维护市场秩序的监管责任。为防范信息不对称、外部性和公共安全等风险，政府监管应由普遍性的事前审批逐步转向风险导向的事中事后监管。负面清单模式所弱化的是行政权对市场主体的普遍性、前置性干预，而非取消维持经济秩序所必需的政府强制；经营自由与国家干预之间仍需保持必要的制度平衡。对于全国统一大市场而言，还应防止地方在统一放宽准入限制后，又通过高频检查、差异化监管标准或者选择性执法重新形成事实上的市场壁垒。 一方面，应实行风险导向的分类分级监管。不同领域和经营活动的风险程度并不相同，统一强度监管既可能导致低风险领域过度规制，也可能使高风险领域监管不足。有研究提出，应按照风险识别、评估和分级的逻辑实施差异化监管，对清单内高风险事项采取较严格措施，而对清单外事项适用一般性监管要求，从而使有限监管资源集中于关键风险领域。监管强度应与风险程度相匹配，风险差异可以正当化监管强度的差异，却不能正当化基于地域、所有制或者企业来源的差别化监管，分类分级监管应以客观风险为标准。 另一方面，应推动监管方式的信息化和协同化。有研究提出，可以通过网络定向监测、失信信息归集、动态监管评估以及网格化监管等方式提高监管效率，并减少传统人工监管的成本与寻租空间。全国统一大市场还要求不同地区之间加强监管信息共享、执法协同和结果互认，避免市场主体因跨地区经营而反复接受性质相同的检查、认证或者证明要求。对涉及国家安全等重大风险的领域，还应通过安全审查等专门机制承担兜底功能。 因此，准入放宽后的监管转换不仅表现为由事前审批向事中事后监管的转变，也意味着统一市场条件下监管权运行方式的调整。市场准入规则应当全国统一，具体监管规则可依据客观风险有所差异，但这种差异不得重新制造地域性和身份性市场分割。即便如此，地方执法偏差和隐性准入壁垒仍难以完全避免，因而还需要通过行政监督和权利救济保证统一准入规则得到实际贯彻。 三、负面清单监督与救济过程中的行政法回应 为防止违规设限等有碍统一准入规则实施的情形发生，行政监督要承担起主动发现和纠正共性问题的职能，行政复议和行政诉讼则为具体准入争议提供权利救济。 （一）案例归集通报的行政监督功能 市场准入负面清单能否真正发挥作用，关键在于地方政府及其部门是否按照统一规则行使准入管理权。负面清单所确立的“单外无单”，同时构成对行政权的约束：清单之外，行政机关不得再以地方政策、备案条件、指定经营等方式设置新的市场进入障碍。但是，这类违规措施往往分散存在于地方规范性文件、行政许可及其他行政管理活动之中，仅依赖市场主体逐案寻求救济，难以及时发现和集中清理。案例归集通报因此可以发挥主动监督作用。 一方面，案例归集通报有助于发现并纠正具有共性的准入问题。案例线索既可来自上级排查，也可来自地方自查，从而使违规准入措施能够在个案救济之外被主动发现。从既有实践看，通报案例中政府主体违规占绝大多数，整改内容通常表现为废止或者修改违法的规范性文件、停止收取违规费用、撤销不当处罚、恢复合法审批等。因而，案例归集通报的作用不止于纠正个案，还可以推动清理产生准入障碍的规则和管理措施。 另一方面，案例归集通报还可以为同类问题提供判断参照。全国统一大市场要求不同地区对统一准入规则保持基本一致的理解和执行。通过归集同类案件、提炼典型违规形态，可以逐步明确如“不得增设准入条件”等规则在具体情形中的适用边界，减少不同地区理解和执行上的偏差。 不过，主动监督不能替代市场主体在具体权利受损后的救济。当违规准入要求已经表现为不予许可、附加条件或者拒绝履职等具体行政行为时，仍需要通过行政复议和行政诉讼实现争议的实质性化解。 （二）在复议和诉讼过程中对争议进行实质性化解 首先，应从具体行政行为进一步追溯实际造成准入障碍的原因。行政复议机关和人民法院应围绕市场主体无法进入市场的实际原因确定争议焦点，并通过规范性文件附带审查等机制，对具体行为及其依据一并审查，避免同一不当准入条件换用不同形式继续发生作用。其次，应尽可能避免同一准入问题在多个程序之间反复流转。同一市场准入问题可能同时引发行政许可、行政处罚、行政复议乃至多个行政诉讼，如果各程序分别处理，很容易形成程序空转。因此，可以借助行政复议中的附带审查、调解和多种决定方式，以及行政诉讼中的关联争议处理机制，尽可能解决引发争议的核心问题。最后，判断争议是否得到实质化解，不能仅以案件是否结案为标准，还应考察违法准入障碍是否真正消除。对于在复议和诉讼中发现的共性问题，可以通过行政复议意见书、司法建议等方式推动有关规范和管理措施同步纠正，使个案救济产生超出个案的规范效果。（脚注从略）