以数字技术赋能优化营商环境

来源:营专委      更新时间:2023/3/7      浏览:

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国务院发展研究中心企业研究所

研究室副主任  高太山


  非常高兴参加上午的论坛。说到数字营商环境,大家可能有歧义,以为是数字经济的营商环境。另外一种则是数字赋能优化营商环境,我今天演讲的题目是以数字技术助力优化营商环境。党中央、国务院非常重视优化营商环境工作,习总书记从十八大以来不断的强调打造市场化,法治化,国际化的营商环境。国务院系统从放管服改革这条主线,从2013年以来每年总理召开全国的放管服改革电视电话会议,每年的主题都是在强调不断的要简政放权、放管结合、优化服务,其实背后很多离不开数字技术、数字政务包括政务服务支持。十四五规划、二十大报告里面有专门的篇章讲要深化放管服改革,不断优化营商环境,持续打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

  数字技术助力优化营商环境是大势所趋。从国内的改革实践看,大概可以总结成三点。

  第一,重点的改革事项。从行政审批制度改革,包括商事制度改革,以及证照分离、纳税、通关一系列的改革举措都是围绕着放管服改革来开展的,背后都离不开数字技术的支持。很多部门都在不断完善系统功能,开发新的平台。

  第二,专项行动大督察。互联网督察发挥重要了利器作用,很多通过国务院小程序、国务院APP反映相关的问题,这背后是互联网的支持作用。

  第三,试点评估工作。通过评估评价助推倒逼各个地方、各个部门不断的优化营商环境。我们对标世行的DB体系,包括2021年开始对标新的BE体系,开展试评估。从2020年下半年,2021年我们又搞了一个2+4的创新试点城市改革,推出了101项的改革举措,这6个城市推出了一系列的备选动作,都和数字技术有关系。从不同的地区来看,东部地区、中西部地区形成不断的你追我赶的局面。

  从国际上来看,世行始终是优化营商环境旗帜性的标杆,从2013年DB的第一套报告出来之后一直到2020年,连续18年做了评价报告,我们国家排名从最开始的112到最新的31位,我们最差的指标从179到33位,进步非常的明显。但是2020年9月份之后世行停掉了DB体系,到12月份推出了一套新的DE评估体系,2022年的2月份发布了第一版概念书,到5月份,包括去年的7月份发布了三版,今年的1月份又发布了最新的概念书,每个概念书都在深化这个概念,新的BE体系强调三个框架。一是监管的法规,二是公共服务,三是始终贯穿10个指标,其中就是效率。这个效率讲的是数字技术赋能改革的一些事项。其中7个指标围绕数字技术的法规保障提出要求,有3个指标对数字技术的服务性能和安全性提出了考核。

  我国围绕数字技术相关的改革取得一的成效。

  一、从法规制度层面,最大的优化营商环境的纲领是《优化营商环境条例》。围绕这个我们国家出台了一系列推进政务服务事项,像“一网通办”“互联网+”政务服务相关的法规,聚焦系统互联和数据共享,我们不断的健全数据共享的机制,加强数据政府建设,规范性的文件也出台了一些。围绕网络安全和数据安全,我们出台了数据安全法,包括个人信息保护法、网络安全法等等,从制度层面不断的完善架构体系。

  二、在一体化在线服务和监管体系方面不断的完善。从可用性和可靠性方面,2016年“互联网+”政务服务,2018面推进“一网通办”,去年年底我们做新的《优化营商环境条例》实施三周年评估的时候发现,到目前为止全国已经有46个国务院的部门和31个省市自治区,包括新疆建设兵团,超过563万个服务事项进行了线上化的在线办理,协同性方面很多的事项、部门、手续、指标都可以通过线上来完成。核心的一个手段就是清单制,通过清单倒逼各个部门完善相关的服务。

  透明度方面没有很好的指标,但是我们从政务服务,包括政策宣传解读看全国超过87%的省级政府,还有80%的市级政府通过网络征求意见,这是政策透明性非常好的指标。

  三、在数字基础设施方面。大家总讲数字资源丰富,数据基础设施非常的完备,其实我们的互联网普及率和国际发达国家相比并不高,虽然现在到了75%,和他们80%,90%有很大的差距,我们城乡的鸿沟非常的明显。在资费方面我们是全球第三位的,工业领域关键环节的数字化刚刚过50%,这个比例并不是非常高的,我们未来有非常大的空间。在电子支付,尤其是移动支付这块是我们很明显的优势,从2014年到2021年7年间增长了20多倍,服务能力提升方面很多的事项可以实现网上办,超过6.3%的省级事项,我们去年梳理过全国31个省市,自治区的行政许可事项,加起来26000多项,最低的省市只有30%多,高的能到90%,没有一个省100%覆盖,一网通办,全城可办。很多事项它的前置要件办理的个别环节都是通过线下跑,反复跑,这个事项即便是东部沿海地区也做不到100%的情况。税收这块是个例,做的非常突出,96.7%,这是数字技术赋能优化营商环境取得的成效,包括前期的改革举措。

  我们调研发现,整个过程中营商环境排名进步非常快,但是和国际前沿相比,我们在数字技术的应用方面有很大的差距,包括法规、制度、系统、数据、基础设施等问题是非常突出。这张图是去年我做一个重点课题画了一张表,围绕放管服核心的一些问题,我们聚焦市场主体和人民群众急难愁盼的话题来看。从简政放权这块,很多的问题还是非常明显的,不光是部门里,各个地方,包括省市县乡四级政府非常的突出。比如说,行政许可事项非常多,标准不统一,明放实不放,企业进入非常容易,开办4天搞定了,但是退出非常难。

  线上审批体外循环的问题特别突出。大家讲线上办事秒批、两天办、几天办,但是线下企业花了大量的时间进行沟通,这个时间在系统里是反映不出来的,企业的负担依然比较重,包括制度性成本,包括上游的原材料成本,这是核心问题。

  前面要放,后面要管,加强事中事后监管。但是很多的时候我们发现重监管、轻服务,往往是一刀切的,检查非常突出,尤其是中西部地区,区县一级的政府非常的明显。优化服务问题比较明显,区域之间的不均衡性,东部地区因为财政条件好一些,中西部财政负担大一些,建系统也好,开发功能也好需要投入和时间。

  另外,跨区域的协同效率不高,标准不统一,各个地方也存在着吃拿要的情况,这是没有办法避免的。还有很重要的几条,一个是数字政府,如果所有的东西可以全程线上办,透明办这些问题都可以避免。二是信用体系,国内的信用体系是不健全的,不管是企业法人还是个人的信用都是不完善的,所以导致很多前面要放,后面监管,信用监管跟不上,大家搞红黑榜单,信用的惩罚没有完全用起来,背后就是因为我们信用体系不完善。还有,公平竞争的市场环境,这块国内还有很大的进步空间,现在老讲两个毫不动摇,很重要的是民营企业如何和国有企业平等竞争,公平的进入一个市场,公平的在一个舞台上进行竞争,这块是很大的短板。数字政府标准就是讲,很多的问题如果通过数字化的技术完全可以进一步的改善提高这些相关的问题。

  具体来看,大家反映比较突出的几个问题。一个是平台系统太多。多个系统、多个平台反复登录,系统之间没有完全联通,最简单的我们搞工程建设审批制度改革,不管是检验低风险还是工业项目,社会住宅或者政府投资类项目,不同的项目里面企业要登录的系统有几十个,涉及的部门几十个,事项七八十项,每个事项需要重复的登录系统,有的地方通过全市或者全省的政务服务的一网通办解决,背后需要跳转不同的系统里面,企业说要重新输入账号,重新输入密码,有的时候要不同的证书。这是我们系统没有打通的很重要的表现。

  另外一个是垂直系统。我们地方系统和国家系统之间这个没有完全打通,数据可上不可下,有上传没有回流,对地方政府的改革是非常不方便的问题。数据共享的问题,省内之间跨区的业务协同非常的难办,大家搞一网通办,或者跨省通办,有的地方通过签协议解决了,但是大部分没有做到这一点。也用一些企业反映政务服务系统不稳定,功能不全面,软件兼容性差,这些小的问题,非常影响企业的体验感和获得感。

  还有填资料不能自动保存。尤其像工程审批制度改革搞联合验收的时候资料一堆,填一半没有了,非常影响企业,这是我们政务系统不完备的表现。另外市场主体对政务服务的期待越来越高,以前线上办,跑窗口企业没有感觉,只要这个事好办就可以。现在通过网上办、掌上办企业的需求越来越高,对期待越来越高。我们讲过去这几年搞高频事项的省内通办有一些事项,但是这些事项大多针对个人事项,企业法人之间的事项并不多,城市之间签的协议仅靠区域之内的,比如说西南和东南片区周边的省市,或者长三角、珠三角这些地方,但是大范围跨非常难办。这是市场主体的期待,希望有更多的事项一网通办,跨省通办解决来回跑的问题,这是企业反映比较多的问题。

  最后提几点建议。

  一是深化系统的互联互通。地方上下级之间,部门之间的数据共享是不充分的、不及时的,影响用户的感受度,地方普遍面临信息孤岛、数据烟囱的问题,包括属地数据回流难的问题,要在确保网络安全的情况下从国家到省一级,到地市一级,通过数据交换平台进一步加强系统的对接、数据的共享,重点推进国家垂直业务系统向地方政府开放更多的接口,地方通过改革和相关证件的办法形成常态化的操作。

  二是健全数据共享的机制。我们去年提的建议是进一步梳理各个部委之间的垂直系统,排查数据目录和上下左右的共享状态。省内之间不同部门之间的也要进一步的梳理,按照高频先享的原则,优化申请流程,缩短共享时间,提高共享效率,切实发挥数据治理在支撑数字政府建设,支撑优化营商环境里面的作用。过去很多地方通过一事一议的方式,通过部门之间,有的时候动用私人关系来解决某个数据的共享问题,未来需要进一步上升到制度化建设,通过标准化,制度化,法治化完善这样的需求。

  三是加快政务服务和电子证照的标准化建设。去年梳理行政许可事项的时候26000多项各个地方办事的要件、流程、审批的部门,时间完全不一样,有的地区同一个市里面不同区县的标准不一样,导致企业办事体验感非常差,很重要的一点是事项的名称、标准不一致,办事流程不一致,国家从2022年年初的政府工作报告上提出全面推进行政许可事项清单化管理,去年年底各地都发布了新的清单。我们梳理一下,清单背后的要件、事项、材料没有完全统一,各地的资源禀赋、地理位置条件差异都不太一样,肯定是允许大的范围内差异性,但是同一个事项在同一个区县之间不应该有太多的变化。下一步针对不一致的情况加强标准化,规范化建设。

  过去这几年大家做了很多相关的工作,也取得了非常大的成就,一直都在不断努力,也祝愿大家取得更大的成效。

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